Hrvatski Medijski Servis

Federalno-konfederalni protektorat u pat poziciji

Tijekom gotovo svih pregovora u budućem ustavnom uređenju države Bosne i Hercegovine, pored regije i regionalizma, federacije i federalizma, često su korišteni također i pojmovi konfederacija i konfederalizam. Sigurno je da će i u budućim raspravama o ustavnim promjenama konfederacija ostati kao jedna od mogućih opcija. Jer, kao i drugi modaliteti ona ima snažne političke zagovornike. Ali, također i oponente.

Konfederacija jedan od više mogućih oblika složene države, koji je složeniji od federacije, a jednostavniji od unije. Konfederalizam je pojam koji označava težnje, procese i mehanizme  uspostave i organiziranja neke države kao konfederacije. Za razliku od unije, koja je u biti „savez država“, konfederacija je čvršći oblik povezivanja više država njezinih članica, pa se može označiti kao „savezna država“. Bitne odlike koje karakteriziraju konfederaciju mogle bi se u najkraćem izložiti prema sljedećim odrednicama:

1. Prema stupnju centralizacije vlasti i odlučivanja, konfederacija je visoko decentralizirana složena država, koja je manje centralizirana od unije, ali znatno više decentralizirana od federacije. Pritom nije važan broj država od kojih je sastavljena, već izuzetno nizak stupanj koncentracije vlasti i odlučivanja u jednom centru, koji je u pravilu i glavni grad  konfederacije.

2. Prema aktu na kojem nastaje i po kojem funkcionira, konfederacija u pravilu nastaje na ugovoru. Ugovor je njezin temeljni konstitutivni akt, kojega između sebe zaključuju države članice, prenoseći jedan dio vlastita suvereniteta na konfederaciju. Izuzetak je suvremena Švicarska, koja je nominalno nazvana „švicarska konfederacija“, ali ima vlastiti ustav kao temeljni konstitutivni akt, na kojem je nastala, funkcionira i opstoji.

3. Prema čvrstoći veza koje povezuju države članice, konfederacija je labava državna tvorevina. Ugovorni savez je labav savez,  jer se ugovor kao temeljni savezni akt može vrlo lako raskinuti njegovim otkazivanjem od jedne ili više strana. Labilna je i lako raspadljiva. Prestaje postojati jednostranim istupanjem iz članstva konfederacije, bilo koje države pojedinačno, ili više njih iz njezina sastava. Povijesno gledano, izuzev Švicarske, sve su konfederacije trajale izvjesno vrijeme, a onda su se raspale. Takva je primjerice bila Ujedinjena arapska republika (UAR), koja je trajala kratko vrijeme i onda se raspala. U povijesti su zabilježeni i brojni drugi primjeri raspada i prestanka postojanja pojedinih konfederalnih država.

4. Prema stupnju državnog suvereniteta konfederacija je oblik složene države ograničenog suvereniteta. Državni suverenitet u pravilu pripada državama u sastavu konfederacije. Samo u okviru onog dijela svojih nadležnosti, koji na nju dragovoljno ugovorom prenesu države, konfederacija može odlučivati. Ali, njezine odluke su pod stalnim nadzorom država članica, jer državni suverenitet njima pripada. Zato konfederacija nije klasična država, već je ona savezna država, ili slično uniji, „savez suverenih država“. Kao nositelji države članice u međunarodnim odnosima ostaju samostalni međunarodni subjekti.

5. Prema položaju najvišeg političkog tijela vlasti, konfederacija je složena država posebnoga tipa, jer nema izabran državni parlament, kao najviše zakonodavno tijelo. Tu funkciju u pravilu vrši konfederalna skupština, koja je po svojim ovlastima daleko više međunarodna konferencija nego parlament, dok u pravilu uopće nije vrhovno zakonodavno tijelo političkoga sustava vlasti.

6. Prema obveznosti skupštinskih odluka, konfederacija djeluje u okviru ugovorom prenesenih nadležnosti od svojih članica. Ona ih ne obvezuje na poštivanje skupštinskih odluka, jer svaka država članica konfederacije ima pravo preispitati njezine odluke i usvojiti ih, ili odbaciti. Ako ih usvoji onda ih ona preko svoje izvršne vlasti i provodi, a ako  je odlukama nezadovoljna, može ih odbaciti i, štoviše, u krajnjem istupiti iz konfederacije.

7. Prema odnosu spram građana, konfederaciju karakterizira nepostojanje izravne veze s građanima država članica. Skupštinske konfederalne odluke ne mogu regulirati položaj pojedinca i njihova prava, a one postaju obvezne za građane u državama članicama, samo onda ako i kada ih usvoje parlamenti država članica konfederacije. Jednostavno, ne postoji izravna veza građanin – konfederacija.

8. Prema vršenju ključnih državnih funkcija, konfederacija se od drugih oblika države razlikuje po tomu, što u pravilu nema jedinstveno konfederalno državljanstvo, jedinstvenu zajedničku vojsku, jedinstveno tržište i porezni sustav te zajednički proračun. Sve te funkcije, u pravilu pripadaju suverenim državama članicama konfederacije.

9. Prema stupnju otvorenosti za demokratičnost konfederacija pruža više mogućnosti za demokraciju kao načelo vladavine naroda, za razliku od federacije koja je više centralizirana i manje pogodna za primjenu načela demokratičnosti.

Unatoč postojanju zajedničkih teorijsko-pravnih i politoloških karakteristika, ipak treba naglasiti da sve konfederacije ne moraju biti potpuno iste i da su moguća manja odstupanja glede prethodnih karakteristika u praksi pojedinih konfederalnih država. U tom smislu mnogo je lakše naći teorijsko pravnu od praktične razlike između federacija i konfederacije, a pogotovo između konfederacije i unije.

Pojmovi „unija i konfederacija“ kao rješenje za Bosnu i Hercegovinu bili su vrlo izraženi tijekom domovinskoga rata (1992-1995) i nalazimo ih u većem broju dokumenata i prijedloga sporazuma postignutih na raznim međunarodnim konferencijama, a osobito u izjavama pojedinih dužnosnika koji su sudjelovali u raznim pregovorima o ustavnom uređenju BiH. Tako je 1993. objavljeno da je „sporazum o Uniji Republike Bosne i Hercegovine zaključen“ te da predviđa državu od tri konstitutivna naroda republike koja će imati zajedničku vladu, ali s ograničenim ovlastima…“

Drugom je prigodom objavljen povjerljiv dokument  u kojem se među ostalim navodi: „Bosna i Hercegovina biti će konfederacija republika. Ustav će formirati tri konstitutivna naroda, a većinu funkcija vlasti obnašat će same republike.“ (Šeks, 2017/164) U zajedničkoj izjavi od 17.7. 1993. Tuđman i Milošević izjavljuju kako se „Jedini način za postizanje trajnog mira u Bosni i Hercegovini nalazi u afirmaciji interesa sva tri konstitutivna naroda i postizanju suglasnosti o uspostavljanju tri republike u okviru konfederacije“(Šeks, 2017/15o). Propali su svi pokušaji izravnoga definiranja kakva je to država, kao što je propao i poznati  Cutilheirov plan, koji je predviđao BiH od tri konstitutivne jedinice, pa onda i poznata Lisabonska inicijativa.

Prema sada vladajućem Daytonskom sporazumu i njime predviđenom ustavu, BiH je ostala nedefinirana i asimetrična – složena država, sastavljena od dva posve različita entiteta i tri također različita konstitutivna naroda. Ima mišljenja da je „Daytonskim sporazumom i Ustavom BiH ustanovljena kao federalno-konfederalna država, što je veliko postignuće.“ (Kuzmanović, 2016/25). Detaljna raščlamba svakako bi pokazala da se u njoj isprepliću elementi federalizma i konfederalizma. Budući da Ustav u svojoj preambuli nije izričit, moguća su različita nagađanja po čemu je BiH više, a po čemu manje federacija ili konfederacija. Jedino se sa sigurnošću može izvesti zaključak da Daytonska BiH nije prosta unitarno – građanska država.

Za dvadeset i dvije godine primjene Daytonskog mirovnog sporazuma i takvog njegova ustavnog ustrojstva države vođene su brojne rasprave o nužnim promjenama, koje su se odvijale uglavnom unutar tri konstitutivna naroda. Bilo je i nekoliko pokušaja da se uz posredništvo međunarodne zajednice dođe do novog, boljeg, funkcionalnijeg i   učinkovitijeg rješenja, ali su se svi pokazali bezuspješnim. Sve to vrijeme BiH je, kako tako, funkcionirala kao specifičan poluprotektorat međunarodne zajednice pod upravom njezina visokog predstavnika i njegova ureda (OHR). Unatoč svemu, BiH je sve do danas ostala enigma u stanju pat pozicije./HMS/

About the Author
NAPOMENA: Komentari kojima se krši Etički kodeks Vijeća za tisak, koji sadrže uvrijedljive, klevetničke i diskriminirajuće sadržaje bit će uklonjeni.

Komentirajte